Россию дана команда сшить. Губернаторам пора бояться

Лоскутное одеяло Российской Федерации

Эти два события связаны между собой. И то, и другое – элементы так и не завершённого процесса административного переустройства России, попытки преодолеть несовершенство и неэффективность запутанной и переусложнённой структуры "лоскутного одеяла" административно-территориального устройства страны.

Это устройство Российская Федерация унаследовала от СССР с его политически мотивированной многоуровневой национально-государственной структурой: 15 союзных республик, 21 автономная республика, 8 автономных областей и 10 автономных округов. При этом административно автономные округа входили в состав краёв и областей, автономные области – краёв и союзных республик, автономные республики – в состав союзных, и все они в каком-то смысле подчинялись друг другу, а с точки зрения национальной политики были как бы равноправны. В ставшей вдруг независимой Российской Федерации все эти разные территории стали равноправными "субъектами Федерации", которые, как им и было сказано, начали хлебать суверенитет ложками. Автономные области стали республиками, автономные республики приняли декларации о суверенитете, и всего в федерации оказалось 89 субъектов – неравных фактически и равноправных формально. Раньше эта будто бы вольница управлялась "партийной вертикалью". В августе 1991 года Борис Ельцин назначил в регионы и республики своих полпредов.

В своё время Борис Ельцин говорил: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить". Фото: Boris Kavashkin / Globallookpress  

Первоначально полпреды Ельцина пытались обеспечивать контроль Москвы над не всегда лояльными руководителями регионов, представлявшими в основном прежнюю номенклатуру. К 1999 году губернаторы не просто почувствовали силу, но и получили (вместе со спикерами законодательных органов) статус членов Совета Федерации и возможность блокировать решения президента по кадровым вопросам силовых структур. Полпреды превратились в малозначительное, а чаще формальное приложение ко всё более независимым "региональным баронам", вертикаль власти раздербанилась, губернаторы вступили в политические войны групп и кланов на федеральном уровне, но в конце 1999 года к власти пришёл Путин и процесс пошёл. В сторону от близкой пропасти.

От "русских республик" к федеральным округам

Новый президент хорошо знал, что ельцинская система "полпредов" себя исчерпала – к тому моменту он успел поработать в администрации президента Ельцина сначала руководителем контрольного управления, а потом – первым заместителем руководителя АП, ответственным за работу с регионами. Одним из самых первых его системных решений в должности президента стало создание 7 федеральных округов: Центрального, Северо-Западного, Южного, Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного. Возглавили полпредства тяжеловесы, близкие к Путину и получившие от него серьёзный кредит доверия: один бывший премьер-министр (Сергей Кириенко), два знаменитых генерала-"чеченца" (Виктор Казанцев и Константин Пуликовский), один генерал ФСБ (Виктор Черкесов), один генерал МВД (Пётр Латышев) и один федеральный министр по делам СНГ (Леонид Драчевский). Полпреды получили высокий статус, вошли в состав непостоянных членов Совета безопасности, получили широкие полномочия по координации деятельности федеральных (в том числе силовых) структур.

Но ещё больше оказалось с ними связано политических ожиданий. Потому что федеральные округа многие сочли первым шагом к созданию "семи русских республик".

Эта забытая (но оставшаяся в памяти экспертов и избирателей Свердловской области) формула была выдвинута Борисом Ельциным в 1990 году, когда он избирался на Урале народным депутатом РСФСР. По его эклектичной предвыборной программе, которую сейчас почти невозможно найти, суть реформы национально-государственного устройства должна была состоять в "предоставлении реальных равенства и равноправия русской нации и многочисленных народов и народностей, населяющих РСФСР". Также в программе говорилось "об образовании новых (приблизительно равных по численности) административно-территориальных образований регионов РСФСР (например: Европейская часть РСФСР, Урал, Поволжье, Юг, Восток, Север) и придании законодательных функций их высшим органам народовластия". Смысл этой новации был понятен: с одной стороны, Ельцин апеллировал к достаточно сильной в тот период "русской идее", а с другой – хотел поломать бессмысленную ситуацию, когда в составе СССР огромная Российская Федерация обладала таким же объёмом полномочий и прав, как малонаселённая Эстония.

Но к "русской идее" Ельцин быстро охладел – европейская притягивала его сильнее. А с созданием "русских республик" пришлось быстро осадить назад, а вместо этого задабривать "автономии" обещаниями "суверенитета сколько захотите".

Какое-то время система федеральных округов оставалась в центре политической повестки. Затем статус полпредов стал сильно зависеть от их личностей: кто-то (как Юрий Трутнев) укреплял свои позиции как федерального политика, кто-то (не скажем кто) отрабатывал синекуру, а кто-то (Сергей Кириенко) успешно усмирял разбушевавшихся субъектов в Поволжье. Иногда полпреды становились сильными субъектами региональной политики, участвовали в конфликтах и побеждали (или проигрывали). Но уже к 2003 году стало ясно, что федеральные округа "русскими республиками" не станут – функции полпредов будут и дальше контрольно-надзорными и координационными, а реальное управление и ответственность останутся за губернаторами.

От укрупнения к укрупнению

Поэтому в 2003 году осторожно начался процесс "укрупнения регионов". Говорили об этом давно – со времени создания федеральных округов. Прогнозировали быстрое сокращение числа субъектов РФ в 5-7 раз – через объединение по два-три региона по территориальному признаку. Но началось с малого – в декабре 2003 года Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край. В апреле 2005 года объединился "матрёшечный" Красноярский край – Долгано-Ненецкий (Таймырский) и Эвенкийский автономные округа фактически вошли в состав края на правах территориальных единиц. В октябре 2005 года возник Камчатский край – объединились Камчатская область и Корякский автономный округ. В апреле 2006 года Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошёл в состав Иркутской области. Ну а в апреле 2007 года, как и было сказано выше, образовался Забайкальский край. На этом укрупнение остановилось, а число субъектов сначала сократилось с 89 до 83, а потом – за счёт Крыма и Севастополя – выросло до 85.

Некоторое время продолжалось бурление ожиданий: самыми горячими темами оставались перспективы объединения Москвы с Московской областью, а Санкт-Петербурга – с Ленинградской. Называлось и множество других вариантов. Но всё ушло в песок. Возможно, процесс первоначально завяз в связи со сменой президента – может быть, Дмитрий Медведев имел какие-то другие представления о приоритетах (ведь может же быть?), но, скорее, многочисленные группы влияния, стоящие за губернаторами и остро заинтересованные в сохранении своих лоббистских возможностей, проявили единственные свои несомненные способности – к торможению и забалтыванию важных государственных инициатив. А потом наступил 2014 год, и стало не до административных реформ…

Сейчас всё изменилось радикально. Конституционная реформа, пандемический и социально-экономический кризис, а главное, тяжелейший кризис доверия к власти, в первую очередь на региональном уровне – всё это потребовало скорейших и решительных управленческих действий. Сокращение численности и резкое повышение качества губернаторского корпуса переходят из области проектирования в область немедленных, форс-мажорных решений.

И очевидно, что решения эти, несмотря на форс-мажор, были подготовлены загодя и реализуются уже некоторое время. Так, "двойное" назначение врио в Архангельской области и в НАО (глава НАО перешёл в Архангельск, а его первый зам возглавил НАО) многие восприняли как неминуемый шаг к "укрупнению". Как минимум два таких же проекта уже фактически на подходе. Ещё несколько можно спрогнозировать на основе логики. А как минимум в двух случаях подобные решения кажутся экспертам единственным способом преодолеть тяжелейшее наследие потерявших берега "тяжеловесов".